Fundusze strukturalne – blaski i cienie

Nie jest tajemnicą, że system wdrażania funduszy unijnych jest skomplikowany i sprawia wiele kłopotów potencjalnym beneficjentom. W mediach coraz częściej pojawia się wiele artykułów na ten temat a informacje w nich zawarte często to półprawdy oraz wynik frustracji osób, którym nie udało się pozyskać funduszy.

Z łatwością odnaleźć można również artykuły sponsorowane i reklamowe, zamawiane przez organizacje i osoby utrzymujące się z wdrażania funduszy. Postaram się w tym tekście w miarę obiektywnie przedstawić trochę faktów, które w mojej opinii mają zasadnicze znaczenie dla uporządkowania wiedzy w tej kwestii.

System wdrażania funduszy w latach 2007 – 2013 jest bardziej skomplikowany niż ten z lat 2004-2006?

W okresie grudzień 2006 r. – marzec 2007 r. do Komisji Europejskiej przesyłane były z Polski programy operacyjne. Komisja Europejska zaakceptowała polskie Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia na początku maja 2007 roku. Akceptując NSRO – plan wdrażania w oparciu o który przyznała Polsce wsparcie, zwróciła uwagę na skomplikowany system wdrażania programów zwłaszcza na instytucje pośredniczące pierwszego i drugiego stopnia.

Co to oznacza? Każde Ministerstwo, „Instytucja Pośrednicząca”, która bierze udział w systemie wdrażania, dokłada swoje wymagania, wynikające z odpowiednich ustaw, regulaminów i przepisów, w rezultacie powstają podręczniki dla beneficjentów, wytyczne, dokumenty programowe, liczące po kilkaset stron. Kto oskarża biurokrację w Brukseli o niepotrzebne wycinanie lasów, niech porówna dokumentacje do konkursów, w którym aplikujący wypełnia dziesiątki zbędnych dokumentów. Stwierdziła to również komisarz Danuta Hϋbner, mówiąc, że niepotrzebnie skomplikowaliśmy sami system przyznawania dotacji.

Aktualny system wdrażania funduszy jest wadliwy i wręcz patogenny. Wiosną bieżącego roku dziennikarze Gazety Wyborczej podjęli akcję walki z patologiami w systemie wdrażania funduszy strukturalnych. Na jaw wyszła tak zwana „samoocena ekspertów”. Zjawisko, znane mi z województwa kujawsko-pomorskiego, polega na tym, że ci sami ludzie w tym samym czasie, występują jako oceniający projekty, i jako kierownicy organizacji – beneficjentów aplikujących o środki, i – po trzecie – jako koordynatorzy ośrodków, mających wspomagać inne podmioty w aplikowaniu o środki z EFS- u. Rzekomo brakuje specjalistów, nadających się do oceny projektów, i pomimo interwencji nic się w tej sprawie nie poprawiło. W istniejącym systemie oceny projektów, nawet jeśli asesorzy nie oceniają własnych aplikacji, to sam fakt, że spotykają się w wąskim gronie i znają się nawzajem, budzi uzasadnione kontrowersje. Kolejnym utrudnieniem jest okres oczekiwania na wyniki oceny i tzw. listy rankingowe. W woj. mazowieckim w jednym z działań POKL 8.1.1. – aktualnie beneficjenci czekają ponad 9 miesięcy – jak wyglądać będzie realizacja projektów po tym czasie, jak zmienią się warunki i zasady, kto zagwarantuje prawidłową realizacje, a może już firmy zmieniły swoje strategie ?

Te i inne problemy obciążają beneficjentów od których urzędy tylko wymagają – dotrzymania terminu, kompletu dokumentów – często zbędnych, poprawności i dokładności.

Beneficjenci są zagubieni i zdezorientowani, nie posiadają odpowiedniej wiedzy a zawiłe i obszerne stronicowe instrukcje wcale nie przybliżają ich do celu jakim jest poprawnie złożona dokumentacja konkursowa. Gubią się w określeniach konkurs otwarty, zamknięty, formy wsparcia, pomoc publiczna i de minimis, plan, biznes plan, strategia, kryteria horyzontalne, zadania, założenia, cele, wskaźniki, przepływy, etc.

Jakie największe trudności do przezwyciężenia?

Źródłem problemów są skomplikowane procedury i system wdrażania, oparty na administracji centralnej i samorządowej – wojewódzkiej. W czasie negocjowania NSRO KE sugerowała Rządowi RP uproszczenie systemu wdrażania funduszy w Polsce, ponieważ nigdy wcześniej nie przedstawiano tak skomplikowanego systemu z „Instytucjami Pośredniczącymi Drugiego Stopnia”.

Jeśli mamy do czynienia z tak skomplikowanym systemem wdrażania funduszy, to słabość administracji w Polsce bezpośrednio wiążą się, i to wprost proporcjonalnie, z problemami w absorbcji funduszy strukturalnych.

Brakuje odpowiednio przeszkolonej i wynagradzanej kadry urzędniczej, zdolnej twórczo poszukiwać dobrych rozwiązań i korzystać z rad ekspertów.

Stosunek zaś urzędu do beneficjenta opiera się na braku zaufania, natomiast beneficjenci szukają protekcji, dojść, wręczają łapówki – co w efekcie patologizuje cały system i słusznie czy nie, nazywa go skorumpowanym.

Co to w praktyce oznacza dla beneficjenta?

Każdy, kto próbował na własną rękę uzyskać dofinansowanie, doskonale to wie. Dla tych, którzy nie wiedzą, przedstawiam poniżej najprostszy przykład – hipotetyczną drogę Pana/Pani X do uzyskania dofinansowania na przeszkolenie załogi swojej 30 osobowej firmy lub na organizację szkoleń dla 100 managerów MŚP realizowanych przez firmę szkoleniową prowadzoną przez organizację pozarządową. Zrozumienie skomplikowanych procedur i systemu instytucjonalnego zajmie zdolnemu beneficjentowi, jeśli dysponuje akurat wolnym czasem, kilka dni. Będzie musiał dotrzeć do kilku dokumentów i zapoznać się z nimi:

  • Program Operacyjny Kapitał Ludzki;
  • Szczegółowy Opis Priorytetów PO KL;
  • System Realizacji PO KL;
  • Wytyczne w sprawie kwalifikowania wydatków POKL
  • Wzór wniosku o dofinansowanie projektu;
  • Wzór umowy o dofinansowanie projektów;
  • Wzór wniosku o płatność;
  • Dokumentację konkursową.

Jeśli nie zrezygnuje, to zgromadzenie wymaganych dokumentów i przygotowanie projektu z uwagi na szczegółowe wymogi formalne zajmie mu około 2 tygodni. Będzie miał niesłychane szczęście, jeśli akurat trwa konkurs na wybór interesującego go typu projektów. Dużym sukcesem będzie rozpatrzenie wniosków w terminie przez Instytucję Pośredniczącą drugiego stopnia – IP2 to jest w ciągu 45 dni. W praktyce bowiem trwa to znacznie dłużej nawet ponad 10 miesięcy. W końcu dowie się, że jego wniosek, choć spełnił wymogi formalne i uzyskał wymaganą ilość punktów, to jednak z uwagi na dużą konkurencję i ograniczoną ilość środków finansowych w konkursie nie znalazł się na liście projektów objętych wsparciem. Cóż, pozostaje jedynie zmodyfikować projekt i przesłać na kolejny konkurs za pół roku. Jednak i w tym przypadku sukcesu nikt nie zagwarantuje. W końcu nasz beneficjent pomyśli: „może to i lepiej, nie sztuką jest otrzymać dofinansowanie, ale się z niego rozliczyć”. Jednocześnie przykład powyższy w mojej opinii dowodzi pośrednio, że łatwiej jest uzyskać dofinansowanie podmiotom dużym, które stać na zlecenie przygotowania aplikacji przez firmę konsultingową, której właściciel, co nie wykluczone, może być asesorem oceniającym wnioski, lub dobrym znajomym asesora, byłym dyrektorem instytucji pośredniczącej lub jej byłym pracownikiem.

Pomysły na usprawnienie

W przypadku projektów szkoleniowych rezultaty realizacji projektów nie powinny być abstrakcyjne „twarde” czy „miękkie”, lecz konkretne. Co z tego, że zrealizuje się szkolenie, zorganizuje się konferencję, przeszkoli 100 bezrobotnych, jeśli żaden z uczestników nie znajdzie później pracy. Warto wykorzystać doświadczenia np. Irlandii, o sukcesie której zdecydowała udana strategia inwestycji w zasoby ludzkie poprzez szkolenia, dzięki którym ich uczestnicy zdobywali najbardziej poszukiwane na rynku kompetencje techniczne i biznesowe. Potrzeby rynku były monitorowane przez instruktorów, którzy eliminowali szkolenia, po których mniej niż 65% uczestników znajdowało pracę.

W poprzednim okresie 2004-2006 procedury dawały możliwość realizacji prostszych projektów. Według mnie jednym z najprostszych i najbardziej trafnych było „rozdanie” pieniędzy przez samorząd w formie stypendiów dla młodzieży szkolnej. Taki projekt nie wymagał żadnej struktury organizacyjnej – zatrudniania na etacie pracowników. W mediach zamieszczano informacje o terminie i kryteriach naboru, a stypendystów typowano na podstawie średniej ocen. Obecnie nie ma możliwości realizacji takich projektów. Zapotrzebowanie zaś, chociażby wśród doktorantów jest olbrzymie.

Jakie projekty się wdraża?

Wdrażane są różnego rodzaju projekty. Infrastrukturalne – „twarde”, szkoleniowe – „miękkie”, oraz badawcze. O jakości tych projektów oraz ich trafności co do potrzeb Polski, danego województwa czy społeczności lokalnej decydują asesorzy oceniający aplikacje w ministerstwach, samorządach wojewódzkich, wojewódzkich urzędach pracy, fundacjach czy specjalnie do tego powołanych instytucjach.

Czas niezbędny na przygotowanie propozycji projektu do kompletnego projektu i wniosku w innych krajach UE jest znacznie krótszy, a więc w przypadku negatywnej decyzji beneficjent nie ulega zniechęceniu, prostsze są dokumenty, krótsze wnioski i sprawniej działające aplikacje elektroniczne.

Wydaje się, że uzasadnione pretensje budzi nadmierna waga przywiązywana do oceny formalnej wniosku. W trakcie oceny formalnej mogą bowiem przepaść projekty o dużej wartości merytorycznej. Za użycie odpowiednich terminów w niektórych konkursach otrzymuje się dodatkowe punkty. Często zachodzą spore różnice w ocenie wniosków przez poszczególnych asesorów a wynik końcowy polega na wyciągnięciu średniej arytmetycznej.

Listy rankingowe są tworzone inaczej w przypadku konkursów zamkniętych i otwartych. Występuje wtedy zasada kto pierwszy ten lepszy, przepadają wnioski z wyższą punktacja gdyż mamy kilka list rankingowych z określoną pulę pieniędzy. Tylko wyrywkowy przegląd tytułów projektów wskazuje na małą wiedze zarówno asesorów jak i władz wojewódzkich o tym jakie są potrzeby – wniosek po wniosku dotyczy szkoleń językowych, obsługi komputerów, księgowości, sekretariatu. Konia z rzędem temu, kto wskaże, który z absolwentów dostanie pracę. Inwestycyjne projekty to przeważnie te, które w nazwie maja innowacyjny i tak mamy innowacyjne zakłady masarskie, garmażeryjne, wulkanizacyjne, drukarnie i gabinety stomatologiczne. W jednym z województw są nawet sale bankietowe i weselne. Patrząc na listy rankingowe widzimy jak duży jest poziom realizacji zapotrzebowania politycznego lokalnych notabli. Przed nami wszystkimi jeszcze długa droga aby usprawnić system – jednak warto zainwestować w swoje własne umiejętności, nabierać wiedzy i doświadczenia zarówno w pisaniu wniosków jak i ich rozliczaniu i ewaluacji.

Odrobina optymizmu

Nie ma nic złego w tym, że niewielkie firmy zlecają napisanie wniosku specjalistom. Dla wielu z nich jest to zbyt duży wysiłek a zważywszy na fakt, że biorą udział w konkursie dwa razy, czyli „pierwszy i ostatni”, nie widzą potrzeby „doktoryzowania się” w zbyt skomplikowanej materii przepisów i niejasnych wymagań urzędnika, od którego zależy, jakiej tego dnia udzieli odpowiedzi, jutro może być inna. A teraźniejszość mogłaby wyglądać inaczej, chociażby tak jak w słonecznej Italii, gdzie prawie każdy urzędnik jest zainteresowany tym, by jego podopieczny / beneficjent uzyskał zgodę, wsparcie a w efekcie środki. I tak w efekcie zasilą one ich wspólnym dom.

dr Jolanta Lange

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *