Ku źródłom rzeki unijnych funduszy – czyli skąd się właściwie wzięła polityka strukturalna?

Wchodząc w nowy rok 2010, znajdujemy się w połowie kolejnego cyklu programowania polityki strukturalnej na poziomie wspólnotowym, a mianowicie okresu przypadającego na lata 2007-2013. To chyba dobra okazja, ażeby odświeżyć sobie nieco i usystematyzować wiedzę o jednej z kluczowych dla naszego kraju polityk, kształtowanych w Unii Europejskiej – tym bardziej, iż środki finansowe, jakie za jej sprawą stały się dostępne dla polskich podmiotów (przede wszystkim przedsiębiorców, acz to nie do nich trafia dziś najszerszy strumień unijnych pieniędzy) cieszą się niesłabnącym powodzeniem pośród potencjalnych beneficjentów, stanowiąc jedną z najpopularniejszych obecnie form pozyskiwania zewnętrznych źródeł dofinansowania. O tyleż bardziej konkurencyjną od różnych rodzajów finansowania dłużnego, że nie wymagającą ponoszenia dodatkowych opłat czy prowizji. Nie ukrywajmy jednak, iż w procesie pozyskiwania unijnych dotacji zmierzyć się nam przyjdzie z niebagatelną biurokracją i ogromem formalności, dlatego trzeba uzbroić się w cierpliwość i wytrwałość, nie zaś nastawiać na szybkie i łatwe „wyciskanie Brukselki”. Tymczasem wciąż niektórzy postrzegają fundusze UE zbyt stereotypowo, uważając, iż coś nam się od Unii „należy” tytułem tego, iż do Wspólnoty Europejskiej wstąpiliśmy późno i będąc w stanie znacznego opóźnienia gospodarczego w porównaniu do najbogatszych członków. W debacie publicznej niekiedy jeszcze pokutuje mniemanie, iż to właśnie fundusze strukturalne są dla nas jedyną korzyścią ze wstąpienia do UE, która przecież „odebrała nam część suwerenności”. Tymczasem w tym roku minie 6 lat od daty naszej akcesji, a to już najwyższa pora, by zauważyć, iż po dziesiątce krajów, pośród których wstępowaliśmy do Wspólnoty, na łonie Unii pojawili się kolejni, znacznie biedniejsi od nas członkowie – Bułgaria i Rumunia, którzy teraz także oczekują finansowego wsparcia. Czas zdać sobie sprawę z tego, iż nie jesteśmy już najbardziej potrzebującym krajem Starego Kontynentu – zwłaszcza wobec faktu nieoczekiwanie dobrych wyników polskiej gospodarki na tle europejskich sąsiadów. To oczywiście powód bardziej do radości niż do utyskiwania, jednak w zaistniałej sytuacji tym bardziej powinniśmy ugruntować swoją wiedzę o poruszaniu się po unijnych „zakamarkach”. Zanim zdecydujemy się sięgnąć po unijne dotacje czy choćby rozważyć je jako jedną z możliwych form dofinansowania działalności naszej organizacji, warto przygotować się merytorycznie do tego „starcia”…

Zacznijmy od tego, czym w ogóle jest i czemu służy polityka strukturalna, powszechnie utożsamiana z polityką regionalną? Bowiem to właśnie dzięki temu, że pół wieku temu w Unii zdecydowano się podjąć jej realizacji, dzisiaj korzystać możemy z europejskich funduszy. Od samego początku działania podejmowane w ramach tej akurat polityki postrzegane były jako zjawisko kontrowersyjne, gdyż stanowiły niezaprzeczalną interwencję w mechanizmy wolnego rynku. Jej zwolennicy sceptycznie podchodzą do możliwości samych tylko sił rynkowych w rozwiązywaniu długoterminowych problemów regionalnych, prezentując liczne tezy natury ekonomicznej i społecznej, potwierdzające konieczność stosowania tejże polityki. Do głównych argumentów wspierających jej prowadzenie, należy kwestia sprawiedliwości społecznej, czyli możliwości uczestnictwa całego społeczeństwa w zyskach, związanych z funkcjonowaniem nowoczesnej gospodarki. Wśród innych racji występuje zagadnienie związane z warunkami i instrumentami, które kreuje polityka regionalna w celu wykorzystania zasobów do tej pory „nieprodukcyjnych”, np. poprzez programy aktywizujące osoby bezrobotne. Kolejny argument związany jest z inflacją oraz szybkim wzrostem gospodarczym, bowiem koncentracja aktywności ekonomicznej w dobrze prosperujących regionach doprowadzić może do szybkiego wzrostu płac, a w ślad za nimi i cen. W związku z tym dochodzi także do zwiększenia importu w celu zaspokojenia rosnącego popytu. Niekorzystne zjawisko inflacji w szybkim tempie rozciąga się także na pozostałe regiony. Natomiast polityka regionalna może łagodzić „wąskie gardła” rynku poprzez różnicowanie działalności ekonomicznej, doprowadzając tym samym do trwalszego i bardziej równomiernego wzrostu gospodarczego.

W świetle powyższych argumentów, przemawiających za jej realizacją, polityka regionalna jest, choć w różnym zakresie, podejmowana przez kolejne rządy państw. Również Wspólnota Europejska zdecydowała skoncentrować część swej aktywności na polityce, dążącej do zapewnienia spójności społeczno-gospodarczej i terytorialnej w Unii. Oczywiście początkowe działania Wspólnoty na rzecz rozwoju regionalnego były bardzo odległe od dzisiejszej koncepcji polityki strukturalnej. W skrócie możemy wskazać 6 etapów ewolucji tej polityki, przyjmując za kryterium podziału przeobrażenia, zachodzące w koncepcji i stosowanych instrumentach. Przyczyną przemian omawianej polityki były pojawiające się we Wspólnocie procesy, które szczególnie kierowały uwagę Komisji Europejskiej na kwestię zróżnicowania regionalnego. Wśród czynników, oddziaływujących na spójność społeczno-gospodarczą regionów, można wymienić: negatywne zmiany w przemyśle Wspólnoty, związane z kryzysem lat 70-tych, kolejne rozszerzenia Unii oraz konieczność uwzględniania interesów poszczególnych państw członkowskich. W tym ostatnim prym wiodła od zawsze Wielka Brytania, która wymusiła na pozostałych państwach respektowanie jej odrębnego interesu w związku z tym, iż nie korzystała w takim stopniu, jak inne kraje, z pomocy w ramach wspólnej polityki rolnej. W procesie modyfikowania koncepcji polityki regionalnej znaczący udział miał też proces integracji gospodarczej, oddziaływujący na zaostrzenie nierówności regionalnych. Wpływ ten powiązany był przede wszystkim ze zjawiskami swobodnego przepływu kapitału i siły roboczej z obszarów słabiej rozwiniętych do regionów zamożniejszych.

Koncepcja polityki regionalnej narodziła się pół wieku temu i to w nie lada bólach. Pierwszy jej etap przypadał na lata 1958-1974, kiedy na potrzebę implementacji wspólnotowych działań w tym obszarze wskazał raport belgijskiego ministra P.H. Spaaka, kierującego pracami komitetu przygotowującego Traktat Rzymski, a więc dokument, który stał się następnie fundamentem Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Tenże minister zasugerował, iż na poziomie wspólnotowym niezbędne są takie działania, jak: zniesienie protekcjonizmu i barier celnych, ustalenie zasad polityki konkurencji oraz wsparcie regionów najsłabiej rozwiniętych. Kiedy jednak podpisywano Traktat Rzymski (1957r.), kwestia wprowadzenia na szczebel europejski polityki rozwoju regionalnego nie została jasno zadeklarowana. Jakkolwiek w preambule zamieszczono postanowienia o wspieraniu postępu gospodarczego i społecznego oraz wzmocnieniu spójności, to jednak wśród przewidzianych środków realizacji wymienionych celów nie zawarto polityki regionalnej. Wynika z tego, że inicjatywy podejmowane w tym okresie miały raczej charakter postulatów niż konkretnych działań, ale też trzeba zaznaczyć, iż sprawa regionalnych dysproporcji nie odgrywała tak istotnej roli jak obecnie, zaś polityka regionalna pozostawała w kompetencji krajów członkowskich.

Mimo wszystko w poczynaniach, podejmowanych wówczas przez Wspólnoty Europejskie, dało się zauważyć pewne aspekty o charakterze regionalnym. Ewidentnym przykładem było powstanie Europejskiego Funduszu Społecznego, powołanego na mocy Traktatu Rzymskiego. Został on utworzony w celu ułatwienia zatrudniania pracowników, co z kolei miało się przyczynić do podniesienia standardów życia wewnątrz Wspólnoty. Jak zapisano w treści Traktatu ustanawiającego EWG: fundusz „dąży do uproszczenia procedur zatrudniania pracowników i zwiększania ich mobilności geograficznej i zawodowej”. Niedługo potem powstał drugi instrument, będący fundamentem innego późniejszego funduszu strukturalnego – Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnych, utworzony na mocy decyzji Rady z 1962r., mający za zadanie finansować zmiany strukturalne w rolnictwie i przemyśle rolno-spożywczym.

Jeszcze wcześniej, bo również za sprawą Traktatu Rzymskiego powołano do życia Europejski Bank Inwestycyjny. Rozpoczął on działalność z dniem 1.01.1958r., zaś jego członkami były (i są do dziś) wszystkie państwa członkowskie Unii. 50 lat temu była to jedyna wspólna instytucja ukierunkowana na rozwój regionalny, a zgodnie ze statutem jej działalność miała przyczynić się do zrównoważonego i stabilnego rozwoju wspólnotowego rynku. Realizując ów cel, bank udziela pożyczek i gwarancji, służących głównie do finansowania projektów wpływających na rozwój regionów słabiej rozwiniętych oraz modernizacji lub przekształcania przedsiębiorstw. Bank posiada osobowość prawną, jednak jego działalność nie ma charakteru komercyjnego.

W 1967r. powstała przy Komisji Europejskiej Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej, której kluczowym zadaniem stało się przygotowanie koncepcji przyszłej wspólnotowej polityki w tej dziedzinie. Utworzenie powyższego departamentu KE było świadectwem rosnącego znaczenia omawianej polityki na szczeblu ponadkrajowym, jednak większość krajów nie była jeszcze gotowa do zmniejszania swoich kompetencji narodowych na rzecz Wspólnoty w zakresie rozwoju regionalnego. Dopiero 5 lat później pojawił się kolejny „kamień milowy” na drodze do unijnej polityki regionalnej, wraz z powołaniem do życia w 1972 r., na szczycie w Paryżu, Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego – kolejnego instrumentu finansowego dobrze znanego po dziś dzień. Jako cel EFRR zdefiniowano „zmniejszenie dysproporcji, wynikających głównie z przewagi na danym obszarze rolnictwa, przeobrażeń w przemyśle oraz występowania strukturalnego bezrobocia”. W tym samym roku pozostałym dwóm funduszom, tj. EFS oraz EFOiGR, nadano charakter regionalny. Co oznaczał ten krok w praktyce? Otóż 60% środków w ramach EFS zostało przeznaczone do zwalczania bezrobocia w regionach opóźnionych pod względem poziomu rozwoju gospodarczego lub w tych, gdzie dominowały schyłkowe gałęzie przemysłu. Podporządkowanie owych funduszy kwestiom regionów wyznaczyło w praktyce początek nowego etapu przeobrażeń polityki regionalnej.

Ów drugi okres ewolucji polityki regionalnej obejmował mniej więcej lata 1975-1988. Do najważniejszych działań na tym etapie zaliczyć można udzielanie wsparcia regionom problemowym, przy czym najważniejszym instrumentem finansowym, wspierającym obszary opóźnione pod względem rozwoju gospodarczego, pozostawał EFRR, który ostatecznie „wystartował” w połowie 1975r.. Jednocześnie z rozpoczęciem jego działalności powstał przy Radzie i Komisji Komitet Polityki Regionalnej, którego podstawowym zadaniem miała być analiza problemów i proponowanie rozwiązań z zakresu rozwoju regionalnego. W owym czasie polityka regionalna oparta była na zasadzie tzw. kwot krajowych. Reguła ta w skrócie polegała na tym, iż wielkość transferów dokonywanych w ramach funduszy strukturalnych powiązana była z wysokością składek, wpłacanych przez państwa członkowskie do wspólnotowego budżetu, przy czym składki te od samego początku oparte były na określonym odsetku dochodu narodowego. Tym samym największymi beneficjentami polityki regionalnej były…najbogatsze kraje Unii, mimo iż na ich obszarze nierówności w rozwoju gospodarczym były o wiele mniej dotkliwe aniżeli w państwach, które ze względu na niski poziom PKB wpłacały znacznie mniej do unijnej „kasy”. Skrajnie niesprawiedliwy system kwot zmodyfikowano po raz pierwszy w 1979r., a to w związku z objęciem polityką regionalną Unii zamorskich departamentów Francji, następnie zaś w 1981r. w związku z akcesją Grecji do Wspólnoty.

Nie minęło wiele lat, a już zaistniała konieczność reformy, zmieniającej gruntownie dotychczasowe zasady funkcjonowania polityki regionalnej. W 1980r. zdecydowano się na ograniczenie podziału kwot krajowych do 95% puli środków w ramach EFRR. Pozostałe 5% pozostawiono natomiast w gestii Komisji Europejskiej – samodzielne dysponowanie przez nią tzw. „sumą pozakwotową” umożliwiło KE podejmowanie dodatkowych interwencji w regionach nie objętych działaniami z zakresu polityki regionalnej. Zresztą kompetencje unijnej władzy wykonawczej zostały poszerzone jeszcze w 1979r., kiedy to powołano tzw. Nowy Instrument Wspólnotowy, upoważniający Komisję do zaciągania pożyczek, które – za pośrednictwem Europejskiego Banku Inwestycyjnego – przeznaczane były na inwestycje, aktywizujące rozwój regionalny poza obszarami objętymi pomocą EFRR. Mimo tych wszystkich usprawnień oraz modyfikacji, nadal jednak polityka regionalna nie nabrała charakteru wspólnotowego, gdyż w wielu krajach unijne dotacje traktowane były wyłącznie, jako częściowy zwrot wpłaty do wspólnotowego budżetu (skąd my to znamy?). I znów wzorcowy przykład Wielkiej Brytanii, która swe wydatki budżetowe zmniejszała o wysokość pomocy uzyskiwanej z EWG.

Istotną przeszkodę na drodze do nadania polityce regionalnej ponadnarodowego charakteru stanowiły kwestie metodologii wyliczania wsparcia, należnego poszczególnym państwom. Sytuacja doprowadziła w 1984 r. do reformy EFRR – wprowadzono wówczas zasadę odrębności i autonomii polityki regionalnej Wspólnoty względem działań, prowadzonych w tej dziedzinie przez poszczególne państwa. Nadto zastąpiono kwoty krajowe „widełkami interwencji”, określanymi w procentach – przy czym gwarantowana kwota dotyczyła tylko dolnej granicy udziału. Każdy kraj zobowiązany był do zaprezentowania Komisji programu rozwoju regionalnego, zaś w przypadku uzyskania pozytywnej oceny dotyczącej jego jakości przysługiwała mu dodatkowa pula środków, przekraczająca próg gwarantowany. Część środków EFRR, która pozostawała nierozdysponowana po dokonaniu podziału całości funduszy za pomocą wspomnianego algorytmu (czyli ok. 11%), przeznaczana była z kolei na finansowanie europejskich priorytetów polityki regionalnej. Dzięki wdrożeniu takiego systemu podziału środków, działania EFRR skoncentrowane zostały na mniejszej liczbie celów, natomiast jego udział w finansowaniu publicznych nakładów inwestycyjnych przeznaczonych na dany program wzrósł do 50%.

Kolejny krok milowy w rozwoju europejskiej polityki strukturalnej stanowiło podpisanie Jednolitego Aktu Europejskiego, który wszedł w życie w połowie 1987r. – to dzięki niemu polityka regionalna wpisana została trwale i nierozdzielnie w treść Traktatu Rzymskiego, jako nowy Tytuł XIV (dzisiaj XVII) poświęcony „spójności gospodarczej i społecznej”. Powstałe do tego czasu 3 fundusze strukturalne zostały zaś wyraźnie zdefiniowane, jako „instrumenty polityki regionalnej”. W tenże sposób znajdujący się do tej pory wyłącznie w preambule Traktatu Rzymskiego enigmatycznie brzmiący cel („zmniejszenie różnic między regionami i usuwanie opóźnień w rozwoju regionów najmniej uprzywilejowanych”) doczekał się wreszcie traktatowego usankcjonowania i oficjalnego uznania za przedmiot polityki Unii Europejskiej, a tym samym nabrał nowego wyrazu…

Marta Konstancja Olesińska

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *