Regionalizm w mainstreamie, czyli jak wczoraj tworzono dzisiejszy kształt funduszy?
Wkrótce jednak niezbędne stało się wprowadzenie kolejnej reformy polityki regionalnej, na co decydujący wpływ miały z jednej strony liberalizacja wspólnotowego rynku, stanowiąca konsekwencję wejścia w życie JAE, z drugiej zaś strony – rozszerzenie Unii o kolejne relatywnie ubogie państwa (Hiszpanię i Portugalię). W latach 80-tych w rozwoju polityki regionalnej i modyfikacji jej narzędzi kluczową rolę odegrała postać legendarnego szefa KE – J. Delorsa. To dzięki jego koncepcjom w 1988r. wdrożono gruntowną reformę funduszy strukturalnych, która miała na celu wyeliminowanie mankamentów wspólnotowej polityki regionalnej, coraz bardziej niespójnej i realizowanej na kilku, nieskoordynowanych ze sobą, płaszczyznach. W wyniku modyfikacji sformułowano konkretne zasady polityki spójności. Po pierwsze – skoncentrowano interwencję finansową na ograniczonej liczbie klarownie zdefiniowanych celów; po drugie – kryteria selekcji regionów, które korzystać mogły ze wsparcia funduszy, zostały określone na poziomie wspólnotowym, a nie (jak dotychczas) na szczeblu poszczególnych państw; po trzecie – pierwszeństwo przyznano działaniom, obejmującym programy wieloletnie przed projektami pojedynczymi, podejmowanymi ad hoc (w późniejszych latach nazwano to „zasadą programowania” i stąd też dzisiejsze 7-letnie okresy programowania polityki regionalnej). Ażeby zapewnić bardziej efektywne i oszczędne, zarazem zaś ukierunkowane na konkretne działania, wydawanie środków ze wspólnotowego budżetu, ustanowiono konkretne procedury, które umożliwiły obiektywny i rzetelny proces monitorowania i oceny (ewaluacji) realizowanych przedsięwzięć. W nieco zmienionej formie owe procedury i etapy prowadzenia polityki przetrwały zresztą do dziś.
Kolejny etap ewolucji działań z zakresu rozwoju regionalnego przypadł na lata 1993-1999, natomiast wprowadzone w owym okresie zmiany stanowiły w głównej mierze wynik sygnowania w 1992r. Traktatu z Maastricht, który stworzył prawną podstawę utworzenia Unii Gospodarczej i Walutowej. Nowa legislacja była jednak tylko jednym z czynników, wymuszających usprawnienie polityki regionalnej – za drugi uznać można otwarcie wyrażane obawy krajów słabiej rozwiniętych w kwestii wprowadzenia jednolitej waluty w całej Wspólnocie, przy czym szczególnie głośno manifestowali je Hiszpanie, którzy postawili ultimatum: zgoda na realizację unii walutowej w zamian za podwojenie środków dla regionów najsłabiej rozwiniętych. Postulat „niepokornych” mieszkańców Półwyspu Iberyjskiego został ostatecznie uwzględniony i w ten oto sposób w Traktacie z Maastricht znalazł się zapis o utworzeniu Funduszu Spójności. Zastrzec trzeba jednak, iż od początku swego istnienia ten akurat fundusz nie był ukierunkowany na wsparcie konkretnych regionów, lecz na interwencję na poziomie krajowym, toteż jako kryterium przyznania środków dla państw ustalono poziom PKB per capita niższy od 90% średniej unijnej. Tym samym pierwszymi beneficjentami środków Funduszu Spójności stały się 4 kraje: Grecja, Irlandia, Hiszpania i Portugalia. Co więcej, na mocy Traktatu z Maastricht powołany został do życia jeszcze jeden instrument finansowy – Europejski Fundusz Inwestycyjny, który jednak również nie miał nic wspólnego z funduszami strukturalnymi. Stanowił natomiast preferencyjne narzędzie kredytowe, służące do zwiększenia możliwości finansowania projektów w peryferyjnych regionach Wspólnoty, które charakteryzowało wyższe ryzyko niż standardowe projekty finansowane z EBI. W tym samym czasie zmodyfikowano jeszcze sektorowe narzędzie wspierania restrukturyzacji, przeznaczone dla rybołówstwa. Na podstawie Rozporządzenia Rady w 1993r. powstał bowiem Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa, który stał się integralną częścią funduszy strukturalnych, mającym za zadanie interwencję w regionach uzależnionych od sektora rybołówstwa.
Kiedy w 1995r. nastąpiło kolejne rozszerzenie Unii, do Wspólnoty dołączyły kraje relatywnie zamożne: Austria, Szwecja i Finlandia. Jakkolwiek standard życia ludności był tam wysoki, to jednak państwa te borykały się ze specyficznymi problemami regionalnymi, co szczególnie ewidentne było w przypadku krajów skandynawskich. Z uwagi na niekorzystny klimat w północnej części ich terytoriów występują bowiem trendy depopulacyjne. Celem zwiększenia atrakcyjności gospodarczej owych regionów, cechujących się niską gęstością zaludnienia, utworzono ówczesny Cel 6 polityki regionalnej – skierowany do obszarów, w których liczba mieszkańców nie przekraczała 8 osób/km2.
Następny etap przemian polityki regionalnej dotyczy lat 2000 – 2006, a więc znany jest już Polakom (jako pełnoprawnym członkom UE) z autopsji. Propozycje reform, które weszły w życie w tym okresie zamieszczone zostały w dokumencie zwanym Agendą 2000. Co się konkretnie zmieniło? Znacząco ograniczono liczbę celów polityki regionalnej, z 13 do 4 zredukowano liczbę Inicjatyw Wspólnotowych (funkcjonujących niezależnie od funduszy strukturalnych i pozostających w gestii KE), ponadto włączono Sekcję Gwarancji EFOiGR do działań na rzecz restrukturyzacji obszarów rolnych – pomimo, iż nie należała ona do funduszy strukturalnych. Zdecydowano również, iż przejściowo ze środków Funduszu Spójności w dalszym ciągu będą korzystać dotychczasowi beneficjenci.
Nowa koncepcja polityki regionalnej musiała jednak także uwzględnić rozszerzanie Unii o niezamożne kraje Europy Środkowej i Wschodniej oraz o Maltę i Cypr. Tak znaczące zwiększenie liczby członków UE oznaczało, że we Wspólnocie znajdzie się wiele regionów o bardzo zróżnicowanym poziomie rozwoju gospodarczego i społecznego. Zatem nowa reform musiała wziąć pod uwagę z jednej strony działania związane z pomocą strukturalną dla najbiedniejszych obszarów, z drugiej natomiast – konieczność stopniowego wycofywania się z udzielania subsydiów regionom, które w wyniku obniżenia się średniej wartości PKB dla Unii przestały spełniać kryteria pomocy. Agenda 2000 stała się dokumentem kompromisowym, częściowo mającym wzgląd na interesy krajów „starej 15-ki”, jak też respektującym postulaty przyjmowanych kandydatów. Zapisano w niej, iż rozszerzenie finansowane będzie poprzez tzw. pomoc harmonizacyjną, co w praktyce oznaczało, że pierwsza pula środków, stanowiących finansowe wsparcie dla krajów mających zostać nowymi członkami Unii, wypłacona im zostanie jeszcze przed akcesją, natomiast pozostała część – dopiero po przyjęciu w poczet Wspólnoty. To właśnie za sprawą owych zapisów mieliśmy w Polsce najpierw do czynienia ze środkami przedakcesyjnymi, zaś w latach 2004-2006 ze wsparciem z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. W ramach wsparcia „preakcesyjnego” utworzono dwa instrumenty pomocy finansowej: ISPA i SAPARD, z którymi połączono pomoc udzielaną za pośrednictwem drugiej edycji programu PHARE (pierwszą edycję uruchomiono jeszcze w 1989r.). Począwszy od dnia rozszerzenia, a więc 1.05.2004r. nowo przyjęte kraje miały natomiast korzystać z tych samych instrumentów polityki regionalnej, co dotychczasowi członkowie Wspólnoty.
Po tym krótkim podsumowaniu przemian unijnej polityki strukturalnej dotarliśmy do roku 2007, kiedy to rozpoczął się kolejny 7-letni okres jej programowania. Debata na temat konieczności wprowadzenia w tym obszarze reform toczyła się jednak już od dawna. W oparciu o wyniki wcześniejszej ewaluacji i raportów okresowych, w 2004r. Komisja Europejska opublikowała III Raport Kohezyjny, określający przyszły kształt polityki regionalnej. W stosunku do okresu 2000-2006 pośród kluczowych zmian, dotyczących działań podejmowanych na rzecz zapewnienia w Europie spójności terytorialnej, wymienić trzeba: modernizację struktury tejże polityki, polegającej na przyjęciu bardziej strategicznego i długofalowego podejścia; uproszczenie oraz usprawnienie jej mechanizmów (np. poprzez zmniejszenie liczby funduszy do trzech); wdrożenie nowej zasady – proporcjonalności, mającej na celu zredukowanie biurokracji; ograniczenie ilości etapów programowania (z 3 do 2); wreszcie przyjęcie zasad kwalifikowalności kosztów na poziomie krajowym zamiast regulacji wspólnotowych, co pozwoliło na uwzględnienie w tym aspekcie specyfiki uwarunkowań wewnętrznych poszczególnych państw. Zgodnie z szeroko propagowaną przez Unię zasadą subsydiarności (dodatkowości), a więc przekazywania jak najszerszego zakresu kompetencji na najniższy szczebel władzy, na którym możliwe jest efektywne rozwiązanie danego problemu, zdecydowanie rozszerzono też spektrum odpowiedzialności państw oraz regionów, jak również poprawiono przejrzystość zarządzania przez nie środkami z funduszy strukturalnych. Jednocześnie do głównego nurtu programowania polityki strukturalnej włączono Fundusz Spójności, natomiast wyłączono zeń fundusze przeznaczone na rozwój obszarów wiejskich oraz restrukturyzację rybołówstwa.
Tak w skrócie kształtował się do tej pory proces ewolucji polityki strukturalnej, za sprawą której możemy dzisiaj sięgać po osławione „dotacje na innowacje”, inwestować w kapitał ludzki, usprawniać działanie administracji, aktywizować rynek pracy, realizować nowatorskie pomysły na działalność gospodarczą, podejmować inicjatywy lokalne czy też modernizować infrastrukturę… Kierując się natomiast ku przyszłości i dalszym przeobrażeniom polityki regionalnej z całą pewnością stwierdzić można, iż jej przyszły kształt w dużej mierze uwarunkowany będzie nie tylko potrzebami, czyli zakresem zróżnicowań regionalnych we Wspólnocie, lecz również dotychczasową jej efektywnością, przejawiającą się w skutecznym niwelowaniu tychże dysproporcji. I to właśnie połowiczna skuteczność podejmowanych działań na rzecz spójności wydaje się być dzisiaj najistotniejszym problemem, przed jakim stoi Unia – zwłaszcza w związku z brakiem planów dalszych jej rozszerzeń na najbliższe lata.
Marta Konstancja Olesińska
Podobne artykuły:
