Przez meandry funduszy do właściwego celu – czyli jakie źródła finansowania są dla nas dostępne?

Zapewne truizmem będzie stwierdzenie, iż zróżnicowania regionalne w Unii Europejskiej są bardzo duże – przy czym występują zarówno istotne różnice w poziomie rozwoju poszczególnych krajów członkowskich, jak i regionów wewnątrz nich. Dysproporcje owe nie dotyczą jednak wyłącznie ekonomicznego wymiaru rozwoju, lecz w równym stopniu odnotować można w obrębie Wspólnoty rozbieżności dotyczące: wielkości terytorium, liczby ludności, potencjału gospodarczego, statusu prawnego, jak też zakresu posiadanych kompetencji, odpowiedzialności i środków finansowych. Taka dysharmonię pogłębia dodatkowo różnorodne nazewnictwo, zarówno regionów, jak i innych jednostek podziału terytorialnego – to, co w jednym państwie jest formalnie nazywane regionem, w innym zwie się hrabstwem, dystryktem czy okręgiem…albo też województwem. Wprowadzenie na gruncie europejskim polityki spójności przyczyniło się do zwiększenia partycypacji regionów (i ich przedstawicieli) w strukturach samej Unii. Większość samorządów terytorialnych oraz ich związków posiada swe biura w Brukseli, dzięki czemu może aktywnie działać na rzecz własnych interesów. Sytuacja ta znacznie ułatwiła przepływ informacji pomiędzy Komisją Europejską a regionami, do czego walnie przyczyniła się również działalność -powołanego do życia w 1994r. – Komitetu Regionów, jako organu opiniodawczego i doradczego Wspólnot. Mimo wszystko podkreślić trzeba, iż siła regionalnego lobby w Unii tym jest większa, im ściślej związana z władzami państwowymi, a zatem Europa jako kontynent składający się z regionów o różnym statusie, wielkości i poziomie rozwoju gospodarczego nadal pozostaje Europą, w której główną rolę w tworzeniu i realizacji polityk odgrywają państwa.

Ażeby zmniejszyć wspomniane dysproporcje i zrealizować postanowienia, zapisane jeszcze w treści Traktatu Rzymskiego (tj. „zredukować różnice w rozwoju regionów i zmniejszyć zacofanie najmniej uprzywilejowanych obszarów”) Unia Europejska wykorzystuje całą pulę zróżnicowanych instrumentów, służących realizacji polityki regionalnej, które zresztą ulegały sukcesywnym przeobrażeniom w kolejnych etapach jej ewolucji. Wśród owych narzędzi wyróżnić można instrumenty finansowe, prawne oraz statystyczne, czyli jednolity w całej Wspólnocie podział na jednostki terytorialne, wykorzystywany właśnie do celów tworzenia statystyk, tzw. NUTS. Nas jednak przede wszystkim interesować będzie pierwsza z tych grup, umożliwiająca zarówno przedsiębiorcom, jak i innym podmiotom pozyskanie dodatkowych środków pieniężnych na dofinansowanie prowadzonej działalności. Instrumentami finansowymi, wykorzystywanymi jako pomoc w restrukturyzacji i modernizacji gospodarek krajów członkowskich, drogą interwencji w kluczowych sektorach i regionach, są fundusze strukturalne. W zależności od okresu programowania wykorzystywano ich kilka: EFRR, EFS, EFOiGR, FIWR. Poza nimi po dziś dzień istnieje Fundusz Spójności, w ramach którego wsparcie nie jest ukierunkowane na poziom regionalny, lecz alokowane na szczeblu poszczególnych państw. Obok instrumentów pomocowych Wspólnoty Europejskiej w polityce spójności na Starym Kontynencie ważną rolę odgrywają także: Mechanizm Finansowy Europejskiego Obszaru Gospodarczego, Norweski Mechanizm Finansowy, jak również bilateralne porozumienia na poziomie krajowym, w ramach których wsparcia finansowego udziela Konfederacja Szwajcarska.

Biorąc pod uwagę analizę wielkości wydatków, przeznaczanych z budżetu wspólnotowego na przedsięwzięcia realizowane w ramach polityki strukturalnej, głównym instrumentem finansowym tejże polityki od lat 70-tych pozostaje EFRR. Pula środków, wydatkowanych w ramach tego funduszu, przez cały czas od jego powstania systematycznie rosła, podnosząc tym samym rolę i rangę samej wspólnotowej polityki regionalnej. W zakończonym niedawno okresie programowania (2000-06) EFRR finansował zarówno projekty w ramach celu 1 (wspierania rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów opóźnionych), jak i celu 2 (wsparcia gospodarczej i społecznej konwersji obszarów, stojących w obliczu problemów strukturalnych), określonych jako priorytety polityki strukturalnej w tym właśnie okresie. Wśród najważniejszych przedsięwzięć, jakie wówczas finansowane były dzięki środkom z EFRR, należy wyróżnić: inwestycje produkcyjne, mające na celu tworzenie i ochronę stałych miejsc pracy, rozwój i modernizację infrastruktury, wsparcie lokalnych inicjatyw mających na celu zwiększenie zatrudnienia oraz działalność małych i średnich przedsiębiorstw. Szczególne znaczenie miały działania z tego ostatniego obszaru, w ramach których udzielana była m.in. pomoc przy obsłudze przedsiębiorstw (w dziedzinie zarządzania, analiz rynku oraz badań rozwojowych, podejmowanych wspólnie przez kilka przedsiębiorstw w tzw. klastrach), finansowanie transferu technologii oraz wprowadzania innowacji w przedsiębiorstwach, poprawę dostępu firm do środków finansowych i pożyczek, zapewnienie właściwej infrastruktury dla lokalnego rozwoju i polityki zatrudnienia, pomoc dla instytucji świadczących w regionie usługi w zakresie tworzenia nowych miejsc pracy. Ponadto ze środków EFRR finansowane były inwestycje w dziedzinie edukacji i zdrowia, korzystne dla strukturalnego dostosowania regionów.

Sytuacja nieco zmieniła się wraz z wejściem w nowy okres programowania. Szczegółowe zasady funkcjonowania omawianego funduszu sformułowane zostały w Rozporządzeniu nr 1080/2006 PE i Rady z dnia 5.07.2006 r,, które jasno określa rolę oraz sfery interwencji EFRR. Podobnie jak w poprzednim okresie, zadaniem funduszu jest finansowanie programów na rzecz rozwoju regionalnego, przemian gospodarczych, zwiększenia konkurencyjności i rozwoju współpracy terytorialnej na obszarze całej Wspólnoty, jednak tym razem zasadnicze priorytety dotyczą zagadnień związanych badaniami i innowacjami, ochroną środowiska i zapobieganiem zagrożeniom. Należy przy tym zaznaczyć, iż inwestycje w infrastrukturę nadal zachowują istotną rolę, głównie w regionach najsłabiej rozwiniętych, choć leżą one raczej w obszarze interwencji Funduszu Spójności, ukierunkowanego na wsparcie projektów szczególnie kosztownych i zakrojonych na szeroką skalę.

Drugim obok EFRR najważniejszym instrumentem, który w lekko tylko modyfikowanym zakresie funkcjonuje od ponad 50 lat, jest Europejski Fundusz Społeczny. Mimo, iż przez cały okres od jego powstania, wielkość środków alokowanych w ramach EFS miała tendencję wzrostową, jednakże zawsze była mniejsza od puli wydatków przeznaczanych na EFRR. W poprzednim okresie programowania polityki regionalnej zakres wsparcia udzielanego z EFS sprecyzowany został w formie listy następujących obszarów: rozwijanie i wspieranie polityk aktywnego rynku pracy; zapewnianie równych szans dla wszystkich w dostępie do rynku pracy; rozwój i wsparcie kształcenia, edukacji, doradztwa; wsparcie wykwalifikowanej, przeszkolonej i zdolnej do adaptacji do potrzeb rynku pracy siły roboczej; kształtowanie postaw przedsiębiorczych i zapewnianie warunków ułatwiających tworzenie nowych miejsc pracy oraz podnoszenia kwalifikacji i rozwijania potencjału ludzkiego w dziedzinie badań, nauki i technologii. W związku z realizacją zasady równości, koniecznej do zapewnienia w ramach wszystkich projektów, otrzymujących wsparcie finansowe z EFS, środki funduszu przeznaczane są również na działania sprzyjające poprawie dostępu i uczestnictwa w rynku pracy kobiet oraz ułatwienie zatrudnienia osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem ich awansu zawodowego, dostępu do nowych możliwości zawodowych, rozpoczynania własnej działalności gospodarczej oraz ograniczenia przejawów segregacji na tle płci na rynku pracy.

Z kolei w obecnym okresie programowania aktem prawnym, który reguluje funkcjonowanie EFS, jest Rozporządzenie nr 1081/2006 PE i Rady z dnia 5.07.2006r., zgodnie z którym wsparcie w ramach owego funduszu nadal realizowane będzie wedle zapisów europejskiej strategii na rzecz zatrudnienia. Zdefiniowano zatem 4 fundamentalne obszary kwalifikowane do dofinansowania ze środków EFS, a mianowicie: zwiększanie zdolności adaptacyjnych pracowników i przedsiębiorstw do zmian zachodzących w gospodarce, poprawa dostępności zatrudnienia i aktywizacja na rynku pracy osób biernych zawodowo, promocja integracji społecznej poprzez zwalczanie dyskryminacji i ułatwienia w dostępie do rynku pracy dla osób w szczególnie niekorzystnej sytuacji, a także propagowanie partnerstwa i inicjatyw lokalnych na rzecz reform w sferze integracji i zatrudnienia.

W latach 2007-2013 nadal ubiegać się można również o wsparcie ze środków Funduszu Spójności, powołanego do życia niemal 20 lat temu na mocy Traktatu z Maastricht. Mechanizm jego działania opiera się na redystrybucji środków finansowych z państw wysoko rozwiniętych do krajów mniej zamożnych. Od momentu powstania aż do 2006r. wspomniany fundusz służył współfinansowaniu projektów, przyczyniających się do realizacji celów strategicznych zdefiniowanych w Traktacie o Unii Europejskiej, przede wszystkim na dwóch płaszczyznach: ochrony środowiska oraz transeuropejskiej sieci infrastruktury transportowej. Ponadto wsparcie z jego środków udzielane było także na badania wstępne, odnoszące się do kwalifikujących się projektów, w tym niezbędne dla ich wdrożenia. Fundusz Spójności wspierał ponadto działania w ramach wsparcia technicznego, do których zaliczały się środki horyzontalne, takie jak badania porównawcze mające na celu ocenę wpływu pomocy wspólnotowej, analizy przyczyniające się do usprawnienia oceny, monitorowania lub ewaluacji projektów, mechanizmy wzmocnienia i zagwarantowania koordynacji realizacji projektów oraz komplementarności udzielanego z różnych źródeł wsparcia. Wreszcie zaś fundusz ten współfinansował analizy, pomagające w korygowaniu założeń i instrumentów realizacji polityki regionalnej. Podobnie jak w latach poprzednich, tak i po dziś dzień warunkiem otrzymania przez dane państwo środków Funduszu Spójności jest poziom produktu narodowego brutto, mierzony wg parytetu siły nabywczej, mniejszy od 90% średniej wspólnotowej.

W bieżącym okresie programowania Fundusz Spójności, podobnie jak EFRR, koncentruje się raczej na wieloletnich programach inwestycyjnych zarządzanych w sposób zdecentralizowany aniżeli na indywidualnych projektach, podlegających zatwierdzeniu na poziomie Komisji. Przepisy dot. wsparcia zeń udzielanego znajdziemy w zapisach Rozporządzenia Rady nr 1084/2006 z dn. 11.07.2006r., zgodnie z którym zakres interwencji oraz kryteria kwalifikowalności (wysokość PNB) nie uległy zmianie w porównaniu z poprzednim okresem.

W latach 2007-2013 nie mamy już możliwości pozyskania wsparcia w ramach Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, utworzonego w 1962r. jako instrument finansowania Wspólnej Polityki Rolnej. Struktura organizacyjna EFOiGR była specyficzna, bowiem składała się z 2 wydzielonych sekcji: Gwarancji oraz Orientacji. Ta pierwsza finansowała działania interwencyjne dotyczące regulowania i wsparcia rynków rolnych, podczas gdy druga stanowiła integralny element polityki spójności, wspomagając działania w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich, ich modernizacji i restrukturyzacji. Mimo, iż jeszcze w latach 2000-06 EFOiGR funkcjonował jako fundusz strukturalny, obecnie włączony został do głównego nurtu programowania Wspólnej Polityki Rolnej i działa pod nazwą Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Podobne modyfikacje wprowadzone zostały w odniesieniu do Finansowego Instrumentu Orientacji Rybołówstwa, który z rokiem 2007 wyłączony został z obszaru polityki regionalnej i aktualnie funkcjonuje w ramach wspólnej polityki rybackiej pod nazwą Europejski Fundusz Rybołówstwa.

Na koniec tego „funduszowego kompendium” wypada jeszcze wspomnieć o Funduszu Solidarności, który powołany został do życia w 2002r., jest więc instrumentem stosunkowo najmłodszym i – trzeba zaznaczyć, że na szczęście – do tej pory rzadko wykorzystywanym. „Na szczęście” dlatego, iż jego zadaniem jest finansowanie potrzeb regionów, które w następstwie katastrofy żywiołowej nie są w stanie samodzielnie sprostać wyzwaniom rekonstrukcji infrastruktury, rewitalizacji zniszczonych obszarów, poprawy warunków życia ludności dotkniętej klęską, a także ochrony środowiska naturalnego. Warunkiem otrzymania wsparcia z tego funduszu jest doświadczenie przez dany region kataklizmu na znaczną skalę, który wyrządził głębokie szkody o wartości przekraczającej 3 mld EUR bądź też stanowiące przynajmniej równowartość 0,6% PKB danego kraju. Zaznaczyć trzeba, że o środki z Funduszu Solidarności mogą ubiegać się wyłącznie państwa, a nie prywatni przedsiębiorcy. Procedura pozyskiwania dofinansowania jest natomiast w tym przypadku znacznie uproszczona, ponieważ zrezygnowano z wielu biurokratycznych zasad i kryteriów.

Dokonując rekapitulacji, na bieżącym etapie programowania najważniejszą kategorię finansowego wsparcia dla Polski, udzielanego ze środków unijnych, stanowią fundusze strukturalne oraz Fundusz Spójności. W ramach tych instrumentów na przestrzeni 7 lat otrzymaliśmy do wykorzystania pulę aż 67 mld EUR i jest to zarazem największa w historii Wspólnoty pomoc skierowana do jednego kraju w tak krótkim okresie. Dla naszego kraju to natomiast niebagatelny „zastrzyk inwestycyjny”, o którego wykorzystanie sami jednak musimy zadbać i którego właściwe zagospodarowanie w ogromnym stopniu zależy właśnie od pomysłowości polskich przedsiębiorców, efektywności działania administracji publicznej oraz umiejętności absorpcji tak znacznej sumy pieniędzy. Jej znaczenia nie można bagatelizować szczególnie w dobie recesji, kiedy instytucje finansowe nie są skore do poluzowania kryteriów udzielania kredytów, zaś inne możliwości pozyskania zewnętrznych źródeł finansowania pozostają często poza zasięgiem drobnych przedsiębiorców.

Wspomniana kwota rozdysponowana została pomiędzy poszczególne programy operacyjne w następujący sposób: 42% spośród 67 mld EUR przeznaczono na PO Infrastruktura i Środowisko (środki nań pochodzą zarówno z EFRR, jak i Funduszu Spójności), 25% alokacji rozdzielono pomiędzy 16 Regionalnych PO dla poszczególnych województw (środki EFRR), 15% stanowi pula EFS, który w całości finansuje PO Kapitał Ludzki, 13% skierowano na PO Innowacyjna Gospodarka (również w całości finansowanego z EFRR), 3% przeznaczono na PO Rozwój Polski Wschodniej (EFRR), wreszcie zaś po 1% trafiło na cele związane z PO Europejskiej Współpracy Terytorialnej oraz Pomocy Technicznej (oba programy w całości finansuje EFRR). Biorąc pod uwagę wszystkie wzmiankowane instrumenty realizacji polityki rozwoju, środki funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności stanowią ok. 83% całości finansowego wsparcia, jakie kraj nasz otrzyma w latach 2007-2013.

Prócz wspomnianych programów operacyjnych, w bieżącym okresie programowania Polska wykorzystuje również znaczącą kwotę 13 mld EUR w ramach Europejskiego Funduszu Rolnictwa na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, którego osie priorytetowe zdefiniowane zostały obecnie wokół rozwoju infrastruktury sprzyjającej modernizacji wsi, udzieleniu rolnikom wsparcia w pozyskaniu dochodów z działalności pozarolniczej, jak też inwestycji mających na celu unowocześnienie gospodarstw. Środki owego funduszu rozdzielane są w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Biorąc pod uwagę wielkość dostępnych alokacji, Europejski Fundusz Rybacki przy omówionych wyżej instrumentach zdać się może funduszem „niszowym”, gdyż w latach 2007-2013 Polska w jego ramach będzie mogła wykorzystać jedynie 730 mln EUR, przeznaczone na program „Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich”. To z pieniędzy EFR finansowane są np. premie dla rybaków, złomujących kutry. Spore kwoty trafiają również na rozwój i modernizację infrastruktury portów rybackich oraz przetwórstwo ryb i promocję produkowanych z nich wyrobów spożywczych na europejskim rynku.

„Na deser” została nam jeszcze warta wspomnienia pula środków, dostępna pod zbiorczym określeniem „programy wspólnotowe”. Nazwa tej grupy funduszy być może z pozoru mówi nam niewiele, jednak z pewnością każdy z nas słyszał przynajmniej o takich programach, jak Sokrates, Leonardo czy Młodzież. Cechą wspólną wszystkich tych przedsięwzięć jest to, iż są one zarządzane bezpośrednio z poziomu Komisji Europejskiej, co implikuje ich ponadnarodowy charakter – a to z kolei sprawia, że w większości przypadków, starając się o pozyskanie środków w ramach programów, należy podjąć się realizacji projektu wspólnie z partnerem z innego państwa członkowskiego. Aktualnie funkcjonują w tej puli 23 programy, obejmujące różne okresy działania oraz dziedziny współpracy. Spośród nich warto wymienić: CIP (realizacja celów Strategii Lizbońskiej, w tym wsparcie sektora MŚP, innowacyjności i konkurencyjności przemysłu, rozwoju społeczeństwa informacyjnego oraz technologii energooszczędnych i przyjaznych środowisku), Konsumenta, Kulturę, Europę dla Obywateli, Marco Polo (projekty z dziedziny transportu), Erasmusa, Life+ (działania na rzecz ekologii), Media 2007, „Kształcenie przez całe życie”, „Młodzież w działaniu” czy też „Safe Internet Plus”. W ramach wspomnianych programów kwota udzielanego wsparcia finansowego uzależniona jest od wartości projektów realizowanych w danym kraju, a tym samym nie jest ujęta odgórnie w ramach określonej alokacji.

Oprócz funduszy oraz programów, w obecnym okresie programowania nadal funkcjonują również (choć zmienione w stosunku do lat poprzednich) inicjatywy wspólnotowe, których liczba została zredukowana do trzech. Są nimi:

– JASPERS – wsparcie udzielane realizatorom projektów indywidualnych z dziedziny infrastruktury, przy czym potencjalni beneficjenci zgłaszani są każdorazowo przez instytucje zarządzające programem operacyjnym. Do dofinansowania w ramach tej inicjatywy kwalifikują się wyłącznie projekty duże, a więc takie, których wartość całkowita sięga minimum 25 mln EUR w sektorze ochrony środowiska, natomiast 50 mln EUR w przypadku pozostałych sektorów. Przedmiot wsparcia obejmuje pomoc doradczą, której celem jest przygotowanie do realizacji konkretnego projektu, w tym m.in. weryfikacja sporządzonej dokumentacji oraz przeprowadzenie niezbędnych analiz. Dokładne zdefiniowanie zakresu świadczonego wsparcia doradczego następuje w ramach negocjacji potencjalnego beneficjenta z ekspertami JASPERS.

– JEREMIE – to inicjatywa, której celem jest zwiększenie efektywności oraz maksymalizacja stopnia wykorzystania środków funduszy strukturalnych, wspierających sektor małych i średnich przedsiębiorstw. Zapewnia ona wsparcie instrumentów finansowych, dofinansowujących popularne w naszym kraju „misie”, np. funduszy kapitałowych, czym przyczynia się do poprawy dostępu do dodatkowych środków na rozwój drobnej przedsiębiorczości oraz mikroprzedsiębiorstw w regionach. Możliwe jest w tym celu skorzystanie z wiedzy oraz doświadczenia Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego przy opracowaniu programów, zapewniających wsparcie MSP za pośrednictwem odnawialnych instrumentów inżynierii finansowej.

– JESSICA – owo wspólne przedsięwzięcie Komisji Europejskiej, Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz Banku Rozwoju Rady Europy ma za zadanie zagwarantowanie zrównoważonego rozwoju na terenach miejskich. Inicjatywa ta przewiduje utworzenie funduszy rozwoju miast bądź też funduszy powierniczych, dysponujących środkami strukturalnymi, które mają na celu wspieranie, przy wykorzystaniu instrumentów finansowych, projektów realizowanych w ramach zintegrowanych planów rozwoju miejskiego. Inicjatywa ta odpowiada na specyficzne potrzeby terenów zurbanizowanych, mających znaczenie dla pobudzania wzrostu gospodarczego w skali lokalnej, regionalnej oraz krajowej. Dzięki jej uruchomieniu projektodawcy otrzymują dostęp do zewnętrznych źródeł finansowania, takich jak kredyty udzielane na warunkach preferencyjnych, poręczenia i gwarancje często niezbędne dla realizacji przedsięwzięć, jednak wspomniane instrumenty finansowe nie są tożsame z udzielaniem dotacji, jak to ma miejsce w przypadku funduszy strukturalnych.

Marta Konstancja Olesińska

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *