Przez meandry procedur ku celom – czyli czemu ma służyć polityka strukturalna?

W celu osiągnięcia wysokiej skuteczności działań, podejmowanych w kierunku uzyskania spójności społeczno-gospodarczej, polityka regionalna Wspólnoty Europejskiej, a tym samym również i wykorzystanie środków z funduszy strukturalnych, opiera się na ściśle określonych wytycznych (celach), które warto pokrótce opisać – choćby dlatego, byśmy zdawali sobie sprawę, do urzeczywistnienia jakich priorytetów przyczyniamy się, sięgając po wsparcie finansowe z Unii i realizując dzięki nim współfinansowane projekty.

Cele powinny być postrzegane, jako odrębne instrumenty europejskiej polityki regionalnej, funkcjonujące równolegle do jej narzędzi finansowych. Zostały one klarownie zdefiniowane podczas reformy, która miała miejsce w 1988r., natomiast we wcześniejszym okresie cele i zasady w polityce regionalnej również występowały, lecz nie były jasno sprecyzowane ani też zapisane w unijnej legislacji. Obecnie wspomniane priorytety stanowią główny wyznacznik przyznawania pomocy finansowej, przy czym dzielą się one na regionalne i horyzontalne. W ramach tych pierwszych pomoc przyznawana jest wybranym regionom, spełniającym kryteria zakwalifikowania, natomiast o środki w ramach celów horyzontalnych można ubiegać się na całym terytorium Wspólnoty, na poziomie danego kraju. W związku z faktem, iż w latach 1988-1993, a następnie 1993-1999, kryteria przyznawania wsparcia sformułowane były w taki sposób, iż do jego uzyskania kwalifikowało się ponad 50% ludności Wspólnoty Europejskiej, a więc bardzo obszerna grupa, zdecydowano się w kolejnym okresie programowania zdefiniować cele w odmienny sposób, ograniczając tym samym wielkość populacji, uprawnionej do korzystania z subwencji strukturalnych. Ostatecznie począwszy od 2000r. liczbę celów polityki strukturalnej ograniczono z 6 do 3. Opracowując koncepcję tejże polityki na okres 2007-2013, wyznaczono ich tyle samo, jednak zmieniono ich treść, znacznie też upraszczając określenia celów, które do tej pory były długie, zawiłe i sformułowane w sposób dość ogólnikowy. Obecnie mamy więc 3 następujące cele:

  • konwergencja (spójność) – to przede wszystkim pomoc na rzecz rozwoju infrastruktury oraz potencjału gospodarczego i kapitału ludzkiego w regionach najmniej zamożnych (na ów cel przeznaczane jest ponad 80% wydatków w ramach funduszy strukturalnych),
  • wzrost konkurencyjności regionów i zatrudnienia – w ramach celu nr 2 Unia wspiera innowacje oraz badania naukowe, zrównoważony rozwój, jak również szkolenia zawodowe w regionach słabiej rozwiniętych (ok. 16% środków funduszy strukturalnych),
  • europejska współpraca terytorialna – czyli dofinansowanie, promocja i wdrażanie wspólnych projektów o charakterze transnarodowym, międzyregionalnym oraz ponadgranicznym na terytorium całej Unii.

Tak zwięźle sformułowane cele zostały dodatkowo przedstawione w sposób bardziej opisowy. Zatem cel nr 1 realizowany ma być poprzez „poprawę warunków wzrostu i zatrudnienia, dzięki zwiększaniu ilości i podniesieniu jakości inwestycji w kapitał rzeczowy i ludzki, rozwojowi innowacyjności i społeczeństwa opartego na wiedzy, zwiększeniu zdolności adaptacyjnych do zmian gospodarczych i społecznych, ochronie i poprawie jakości środowiska naturalnego oraz zwiększaniu wydajności administracji”. Założenie to realizowane jest przy wykorzystaniu środków EFRR, EFS i Funduszu Spójności. Cel nr 2 natomiast ukierunkowany jest na „zwiększenie konkurencyjności oraz atrakcyjności regionów, a także zatrudnienia za pomocą przewidywania zmian gospodarczych i społecznych, ponadto zaś zwiększenie i poprawę jakości inwestycji w kapitał ludzki, innowacyjność i promowanie społeczeństwa opartego na wiedzy, przedsiębiorczość, ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego oraz zwiększenie zdolności adaptacyjnych pracowników i podmiotów gospodarczych, a także rozwój rynków pracy, sprzyjających integracji społecznej”. Działania mieszczące się w tym obszarze finansowane są ze środków EFRR oraz EFS. Z kolei cel nr 3 urzeczywistniony ma być poprzez dość ogólnikowo określone „umacnianie współpracy”, zaś finansuje go tylko jeden fundusz – EFRR. Wszystkie wspomniane cele określone na lata 2007-2013 zgodne są ze Strategią Lizbońską, przyjętą na szczycie Rady Europejskiej w 2000r.. Omawiana komplementarność z lizbońskim dokumentem widoczna jest szczególnie w treści celu 2, gdzie zastąpiono dotychczasową działalność na rzecz restrukturyzacji regionalnej „konkurencyjnością regionalną” – ma to związek z zapisami Strategii Lizbońskiej, zgodnie z którą Unia Europejska do 2010r. stać się miała najbardziej konkurencyjną gospodarką świata.

Jeśli chodzi o kryteria przyznawania wsparcia, to do otrzymania pomocy w ramach celu 1, podobnie jak w poprzednim okresie programowania, uprawnione są regiony odpowiadające poziomowi 2 wspólnej klasyfikacji jednostek terytorialnych (tzw. NUTS-2, czyli makroregiony, którymi w Polsce są województwa), w przypadku których PKB per capita nie przekracza 75% średniego PKB UE-25. Beneficjantami pomocy uczyniono także regiony dawnej UE-15, które kwalifikowałyby się do pomocy w ramach celu „konwergencja”, gdyby próg kwalifikowalności pozostał na poziomie 75% średniego PKB 15 państw członkowskich UE, ale które tracą status kwalifikowalności, ponieważ ich PKB per capita przekroczy 75 % średniego PKB w UE-25. Regiony te będą uzyskiwać pomoc przejściową, stopniowo ograniczaną.

W przypadku celu 2 regionami kwalifikującymi się do finansowania z funduszy strukturalnych są jednostki statystyczne NUTS-1 (grupujące kilka polskich województw – jednostek tego typu jest w Polsce 6) lub NUTS-2, nieobjęte celem „Konwergencja”. W odróżnieniu od celu nr 1, w ramach którego do wsparcia zaliczają się zarówno wszystkie nowe kraje członkowskie, jak również byłe państwa kohezyjne oraz regiony objęte tzw. „efektem statystycznym”, w przypadku celu 2 (zorientowanego na rozwój przedsiębiorczości) dofinansowanie udzielane jest przede wszystkim regionom, należącym do „starych” krajów członkowskich. Wydaje się, że zaproponowana tym samym forma dywersyfikacji polityki regionalnej może przynieść skutek odwrotny, czyli pogłębienie zróżnicowania poziomu rozwoju gospodarczego.

Natomiast regionami, kwalifikującymi się do finansowania w ramach celu 3, są jednostki typu NUTS-3, czyli tzw. podregiony, będące zgrupowaniami kilku powiatów, których w Polsce jest łącznie 45. Przy czym do współpracy transgranicznej kwalifikują się obszary zlokalizowane wzdłuż wewnętrznych i niektórych zewnętrznych granic lądowych oraz morskich Unii, w przypadku gdy jednostki te dzieli odległość do 150 km. Wsparcie w ramach współpracy ponadnarodowej otrzymać mogą regiony z całego terytorium Wspólnoty, przy czym Komisja Europejska podzieliła w tym przypadku obszar Unii na 13 „jednostek współpracy międzynarodowej”. Podobnie całe terytorium UE uprawnione jest do otrzymania środków pomocowych w zakresie kooperacji międzyregionalnej, tworzenia sieci współpracy oraz wymiany doświadczeń.

Podsumowując przemiany w sferze celów polityki regionalnej, począwszy od 1989r., kiedy po raz pierwszy weszły one w życie, zauważyć trzeba, iż we wszystkich okresach programowania tylko cel 1 pozostawał w praktycznie niezmienionej formie. Jego treść zawsze dotyczyła pomocy regionom najuboższym, natomiast kryterium, wedle którego były przyznawane środki, wyznaczał próg 75% średniego PKB Wspólnoty. Również od końca lat 80-tych udział tego celu w całości środków alokowanych w ramach funduszy strukturalnych przekraczał zawsze 60%, stanowiąc tym samym priorytetowe źródło wydatków w ramach polityki spójności. Świadczy to o tym, iż pomimo wielu zmian w realizacji polityki regionalnej, a tym samym modyfikacjom samych celów na przestrzeni kilku okresów programowania, zasadnicza idea, która przyświecała wspólnotowej polityce regionalnej (przynajmniej w teoretycznych przesłankach) nie została zmieniona. Nadal więc działania z zakresu tejże polityki stawiają sobie za zadanie przede wszystkim wyrównanie poziomu rozwoju ekonomicznego we wszystkich regionach Unii, w szczególności zaś zniwelowanie zacofania najsłabiej rozwiniętych obszarów i likwidację „wysp”, takich jak regiony słabo zaludnione, zależne w dużym stopniu od rolnictwa czy schyłkowych gałęzi przemysłu.

Marta Konstancja Olesińska

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *