W zgodzie z zasadami – czyli na czym opiera się filozofia polityki spójności?

Skoro już opisaliśmy zasadnicze cele polityki regionalnej, trzeba jeszcze wspomnieć o określonych normach i wytycznych, których sformułowanie stało się niezbędne, aby wspomniane cele stały się możliwe do zrealizowania. Zasady, jakimi kieruje się Unia, zmierzając do osiągnięcia spójności społeczno-gospodarczej, definiowane były stopniowo na przestrzeni wieli lat, przy czym cały czas ich autorom przyświecał zasadniczy zamiar zwiększenia skuteczności realizacji polityki strukturalnej. Obok tzw. „zasad generalnych”, stanowiących podstawę urzeczywistnienia idei Unii oraz wpisanych w treść wspólnotowych traktatów, funkcjonują również „zasady operacyjne”, regulujące poszczególne fundusze strukturalne.

Taką nadrzędną dewizą, przyświecającą realizacji polityki regionalnej, na której oparto jej reformę w 1988r., była zasada solidarności pomiędzy bogatymi i biednymi krajami Wspólnoty. Jej przestrzeganie wiązało się ze zwiększonym uczestnictwem krajów wysoko rozwiniętych gospodarczo w powiększających się wydatkach na politykę regionalną. Ogólnie zasady generalne definiują rolę i sposób funkcjonowania Komisji Europejskiej w zakresie polityki regionalnej oraz determinują istotę i filozofię wspólnotowej polityki zmniejszania regionalnych dysproporcji w rozwoju. Są to przede wszystkim: subsydiarność, koordynacja i elastyczność. Drugą grupę stanowią zasady organizacji tejże polityki, w skład których wchodzą wytyczne dotyczące: programowania, partnerstwa, kompatybilności oraz spójności. Poza nimi funkcjonują także zasady finansowania oraz oceny realizacji programów, przy czym do tej pierwszej grupy zalicza się zasady: koncentracji, dodatkowości i komplementarności, natomiast do drugiej należą zasady: monitorowania, oceny oraz kontroli finansowania.

W kontekście unijnej polityki najczęściej bodaj wspominana jest zasada subsydiarności (dodatkowości), zapisana oficjalnie w Traktacie z Maastricht w wyniku presji regionów niemieckich i belgijskich, które – ze względu na federacyjny charakter tych państw – dążyły do traktatowego zagwarantowania zakresu kompetencji i autonomii regionów we Wspólnocie. W rezultacie stosowania tej zasady organy wspólnotowe ingerują w problemy rozwoju regionalnego jedynie w sytuacji i w zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być skutecznie zrealizowane na poziomie danego państwa. Unia zajmuje się więc danym problemem jedynie pod warunkiem zaistnienia takiej konieczności, czyli w sytuacji, gdy określone działania mogą zostać lepiej zrealizowane na poziomie Wspólnoty.

Koordynacja wydaje się słowem prostym i zrozumiałym, ale dotycząca jej zasada obejmuje aż 3 grupy zagadnień. Pierwsza kwestia dotyczy zintegrowanego wykorzystania wszystkich dostępnych instrumentów finansowych, np. funduszy strukturalnych czy pożyczek z europejskiego Banku Inwestycyjnego – w taki sposób, by środki pozyskane z różnych mechanizmów wspierały się wzajemnie i uzupełniały, a nie dublowały tych samych działań. Druga sprawa dotyczy koordynowania przez Komisję na poziomie ponadnarodowym poszczególnych polityk regionalnych krajów członkowskich. Ma ona na celu przeciwdziałanie zniekształcaniu warunków konkurencji na obszarze Wspólnoty i uniknięcie rywalizacji w zakresie poziomu subwencji regionalnych przyznawanych inwestorom. Trzecia grupa zagadnień objętych zasadą koordynacji ma związek z dążeniem do harmonijnego rozwoju przestrzeni europejskiej.

Elastyczność dotyczy głównie respektowania przez Wspólnotę zróżnicowania rzeczywistości regionalnej w poszczególnych krajach, a tym samym wzięcia pod uwagę rodzimych tradycji w zakresie prowadzenia polityki rozwoju regionów. Komisja stara się więc nie wpływać na specyfikę organizacyjną i instytucjonalną państw, tym samym respektując ich narodową tożsamość. Nasi eurosceptycy tym bardziej winni być świadomi istnienia owej zasady, bowiem wiedząc o niej, nie powinni twierdzić, iż „Unia zabiera nam suwerenność”…

Pośród zasad organizacji polityki regionalnej jedną z kluczowych jest zasada programowania, mająca zagwarantować wieloletnią stabilność celów tej polityki oraz środków jej realizacji. W związku z implementacją owej zasady istnieje możliwość finansowego wspierania tylko takich projektów, które zawarte są w kompleksowych i zintegrowanych programach rozwojowych tworzonych na wiele lat. Stąd też podstawowym narzędziem realizacji polityki rozwoju są właśnie osławione programy operacyjne, których uregulowania prawne zawarte zostały w stosownej ustawie. Obok wytycznych dot. programowania rozwoju funkcjonuje również zasada partnerstwa precyzująca, iż interwencje na poziomie Wspólnoty uzupełniają lub wspierają odpowiednie działania krajowe. Partnerstwo dotyczy przy tym wszystkich etapów przygotowania i wdrażania wsparcia w ramach polityki strukturalnej, a więc opracowania dokumentów strategicznych, współfinansowania, zarządzania przepływami finansowymi, monitoringu oraz ewaluacji. W oparciu o tę zasadę działa także Komitet Regionów, który jako organ doradczy i opiniodawczy reprezentuje regiony oraz jednostki terytorialne szczebla krajowego, współpracując z Komisją Europejską. Partnerami w ramach Komitetu są zresztą nie tylko reprezentanci władz regionalnych, ale również przedstawiciele organizacji pracowników i pracodawców.

Następnym elementem w tej grupie zasad jest kompatybilność (zgodność). Narzuca ona korelację polityki regionalnej z innymi politykami europejskimi, przede wszystkim zaś z polityką ochrony konkurencji oraz wytycznymi w zakresie ochrony środowiska. Reguła ta gwarantuje także zgodność omawianej polityki z zapisami traktatowymi. Ostatnią z najważniejszych norm jest zasada spójności, której celem jest zapewnienie odpowiedniej komplementarności polityki regionalnej z polityką gospodarczą, zarówno na szczeblu wspólnotowym jak i na poziomie poszczególnych państw, tak aby działania realizowane na tych dwóch obszarach wspólnie przyczyniały się do zniwelowania różnic rozwojowych.

Przejdźmy teraz krótko do kwestii finansowania polityki rozwoju – istotną rolę w tym obszarze odgrywa zasada koncentracji, zaś główną przyczyną jej implementacji była (i jest) ograniczona kwota środków finansowych przeznaczanych na realizację polityki regionalnej. Kolejne rozszerzenia Wspólnoty oraz związane z tym pojawiające się nowe problemy strukturalne spowodowały, że Komisja Europejska kieruje największy strumień finansowy na zwalczanie zacofania regionalnego i walkę z bezrobociem w regionach szczególnie opóźnionych w rozwoju. Równie ważną rolę spełnia zasada dodatkowości, która ma zapewnić, iż środki pochodzące z funduszy strukturalnych nie będą zastępowały krajowego wkładu w finansowanie rozwoju regionalnego, ale tylko go uzupełniały. Dla władz krajowych czy regionalnych mogłaby bowiem zaistnieć pokusa, aby ograniczać zaangażowanie środków własnych na omawiane cele, natomiast na szeroką skalę posługiwać się funduszami unijnymi. Działania Unii w żaden sposób nie powinny wypierać ani zastępować działań na szczeblu krajowym i regionalnym, lecz je wzbogacać i wzmacniać.

W nawiązaniu do zasady dodatkowości zauważyć trzeba, iż dotacja, jaką otrzymać możemy jako przedsiębiorca, gmina, szkoła, organizacja pozarządowa itp. (ogólnie – beneficjent) nie pochodzi w całości ze środków Unii, lecz częściowo finansowana jest krajowych środków publicznych. W praktyce realizacja powyższej wytycznej oznacza, iż władze krajowe muszą wydać rocznie około 1% PKB na współfinansowanie 3,5-4 proc. PKB pochodzących z Unii (czyli na każdą złotówkę dotacji wydaną przez władze krajowe przypadają 4 PLN otrzymane z UE). W tym zakresie limity współfinansowania i konieczność zapewniania wkładu własnego również uległy zmianie w aktualnym okresie programowania. Z punktu widzenia pojedynczego projektu, środki unijne w latach 2004-2006 stanowić mogły 75% wartości przedsięwzięcia, podczas gdy obecnie próg ten podniesiony został do 85%. Warto przywołać jeden tylko fakt z historii – omawiana zasada wprowadzona została w 1988r. w odpowiedzi na działania Francji i Wielkiej Brytanii, które bezpardonowo refinansowały sobie krajowe wydatki na politykę regionalną właśnie z europejskich funduszy.

W sferze finansowania funkcjonuje również zasada komplementarności, która stanowi rozwinięcie dodatkowości i partnerstwa, bowiem oznacza „uzupełnianie się działań podejmowanych przez kraje członkowskie oraz Wspólnotę”. Dla jej realizacji ustanowione zostały procedury uzgodnień, negocjacji i ścisłej współpracy pomiędzy Komisją, krajem członkowskim oraz wyznaczonymi przezeń władzami na różnych szczeblach.

Z kolei w grupie norm, służących do realizacji programów europejskich, wyróżniamy zasady monitoringu i oceny. Pierwsza z nich polega na systematycznym zbieraniu oraz analizowaniu ilościowych i jakościowych informacji, dotyczących wdrażanego projektu. Ukierunkowana jest ona na zapewnienie zgodności realizacji projektów i programów z horyzontalnymi wytycznymi polityki regionalnej, natomiast przy jej realizacji wykorzystuje się 3 rodzaje monitoringu: ocenę wstępną (ex ante), ocenę w połowie okresu (interim) oraz ocenę końcową (ex post). Pierwszy typ monitoringu uwzględnia analizę SWOT regionu, diagnozę jego silnych i słabych stron, jak też oszacowanie zgodności strategii i celów z regionalną specyfiką. W połowie okresu realizacji polityki przeprowadzana jest ocena pierwszych rezultatów podjętych działań, w porównaniu do ewaluacji ex ante. Natomiast ocena ex post zawiera wnioski dotyczące poprawy spójności ekonomicznej i społecznej, a w szczególności stanowi werdykt, co do efektywności wykorzystania środków, skuteczności podjętych działań oraz ich zgodności z diagnozą ex ante.

Na koniec słowo na temat zasady proporcjonalności, odnoszącej się do kontroli finansów oraz ewaluacji, wprowadzonej w okresie programowania 2007-2013. Nacisk położono tu na kwestię podziału odpowiedzialności pomiędzy Komisją a władzami krajowymi. Zakres udziału danego państwa w kontroli realizacji projektu uzależniony jest od wielkości udziału środków wspólnotowych w danym programie.

Podsumowując, należy stwierdzić, iż przyjęte cele i zasady europejskiej polityki regionalnej wzajemnie się uzupełniają, przyczyniając się tym samym do skuteczniejszej realizacji postanowień zawartych w art. 158 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Oczywiście ktoś stwierdzić może, iż potencjalny beneficjent, pragnący pozyskać środki na dofinansowanie swej działalności, nie musi doskonale orientować się w teoretycznych meandrach polityki regionalnej, bowiem wystarczy mieć dobry pomysł, wypełnić starannie wniosek, sporządzić stos stosownej (sic!) dokumentacji… No właśnie „wystarczy” – jednak warto wziąć pod uwagę, iż sięgając po środki z funduszy strukturalnych, a następnie realizując już nasz pojedynczy projekt (choćby nawet skromny) nie tylko „wyciskamy Brukselę”, ale przede wszystkim wpisujemy się w szeroki nurt realizacji pewnych szczytnych celów i zasad na poziomie Wspólnoty. W końcu jesteśmy jej pełnoprawnymi obywatelami.

Marta Konstancja Olesińska

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *